Qu’on le veuille ou non, qu’on le voie ou non, qu’on en soit conscient ou non, les Etats-Unis (qui restent l’ « hyperpuissance », quoi qu’on dise) exercent une influence décisive sur l’orientation de la politique européenne, et notamment sur sa politique extérieure. C’est aussi vrai quand on parle de l’Europe de l’Est et de la relation avec la Russie.

L’héritage de la période Bush

L’Administration Bush a développé avec la Russie une relation de confrontation.

Ce ne fut pas l’orientation de départ. G. W. Bush prétendit avoir « lu dans l’âme de Poutine » lors de leur première rencontre. Moscou a soutenu l’intervention américaine en Afghanistan après les attentats du 11 septembre 2001, et consenti à ce que les Etats-Unis installent des bases militaires en Asie centrale, qui fut naguère partie intégrante de l’Union soviétique. Rappelons nous aussi qu’après la guerre d’Irak, à laquelle Paris, Berlin et Moscou s’étaient opposés, Washington avait réservé sa rancœur prioritairement à la France : Condoleeza Rice parlait à l’époque de « punir la France, ignorer l’Allemagne et pardonner à la Russie ».

Mais progressivement l’Administration Bush a basculé dans une posture d’hostilité. Cette réorientation peut être imputée à la Russie et à son président, accusé d’une dérive nationaliste et autoritariste (quoiqu’il ait accepté en 2008 de ne pas outrepasser la Constitution qui lui interdisait de faire un troisième mandat consécutif). Elle tient aussi à la volonté de l’équipe au pouvoir à Washington de refermer les plaies transatlantique sur l’Irak et de raviver un « agenda démocratique » ciblant les « postes avancés de la tyrannie » et répandant la démocratie dans le « grand Moyen Orient ».

Le soutien aux « révolutions de couleur » dans l’ex-Union soviétique (Géorgie en 2003, Ukraine à la fin 2004) réactivait en même temps la vieille politique du containment : contenir ou encercler la puissance russe par le soutien à des bastions alliés. Cette politique trouve son origine dans le « cordon sanitaire » constitué entre les deux guerres aux frontières de l’URSS, après la victoire du communisme dans ce pays ; puis s’est prolongée par la politique du containement imaginée par George Kennan après 1947 (constitution d’un réseau d’alliances incluant l’Europe occidentale, la Turquie, l’Iran et l’Irak, le Pakistan, l’Asie du Sud-Est, la Corée du Sud, le Japon). Les Américains avaient déjà soutenu la constitution du « GUAM » en 1997 (Géorgie, Ukraine, Azerbaïdjan, Moldavie, avec l’appartenance momentanée de l’Ouzbékistan – GUUAM ou GOUAM). Puis la Géorgie et l’Ukraine constituèrent la « Communauté du choix démocratique » en 2005.

Les Etats-Unis ont aidé les « nouvelles démocraties », en envoyant en particulier des conseillers militaires en Géorgie. Surtout, ils ont promu l’entrée de la Géorgie et de l’Ukraine dans l’OTAN, se heurtant aux réticences de la France et de l’Allemagne. Le sommet de Bucarest, en avril 2008, n’accorda pas de « plan d’action pour l’adhésion » aux deux pays candidats. Mais il affirma, dans des termes entièrement nouveaux, que les deux pays « seront membres de l’OTAN ».

En même temps, l’Union européenne s’élargissait à l’Est en 2004 (dix nouveaux Etats membres) puis 2007 (Bulgarie et Roumanie). Les nouveaux Etats membres (la « nouvelle Europe » sur laquelle Washington s’était appuyée dans sa guerre contre l’Irak) se firent les avocats plus ou moins zélés de la politique américaine. La Pologne des frères Kaczynski (le duo occupa l’intégralité du pouvoir en 2006-2007) adopta une politique dure à l’égard de Moscou, allant jusqu’à bloquer le démarrage de la négociation d’un nouvel accord de partenariat entre l’Union européenne et la Russie jusqu’au printemps 2008. Les nouveaux Etats membres constituèrent un « groupe d’amis de la Géorgie » qui n’eut de cesse, avec le soutien de certains anciens membres (Suède, Royaume-Uni), et à travers la politique du Représentant spécial de l’UE pour le Caucase, Peter Semneby (suédois), de rapprocher la Géorgie de l’Union européenne et d’encourager sa volonté de reprendre le contrôle de l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud, deux régions qui avaient fait sécession, avec le soutien de Moscou, après l’indépendance de la Géorgie en 1991. La Suède et les nouveaux Etats membres ont aussi favorisé le renforcement de la « dimension orientale » de la politique de voisinage de l’Union européenne, qui finit par déboucher sur le lancement du « partenariat oriental » au printemps 2009, sous présidence tchèque.

Cette bataille d’influence a coïncidé avec une guerre de l’énergie : Moscou ne réparant pas un oléoduc approvisionnant la raffinerie lituanienne ; puis coupant le gaz à deux reprises à l’Ukraine en plein hiver (janvier 2006 puis janvier 2009) pour exiger un alignement du prix du gaz sur les prix du marché ; puis faisant de même avec la Biélorussie (coupure du pétrole en 2007, et du gaz en 2010). L’Union européenne a de son côté tenté de renforcer sa politique de sécurité énergétique, notamment en soutenant (avec les encouragements américains) les pipelines permettant d’accéder aux hydrocarbures de la Caspienne et du Moyen-Orient, et de réduire ainsi la dépendance au gaz russe : oléoduc BTC (Bakou-Tbilissi-Ceyhan) ouvert en 2005, gazoduc BTE (Bakou-Tbilissi-Erzurum) ouvert en 2006, et projet de gazoduc Nabucco traversant la Turquie et les Balkans jusqu’à l’Europe centrale.

Globalement, la politique de l’Union européenne est restée équilibrée, l’influence des pays pro-américains étant contrebalancée par la « vieille Europe » occidentale (France, Allemagne, Italie, Espagne, notamment). L’Union européenne a encouragé la modernisation politique et économique des pays de l’Est dans le cadre de la politique de voisinage, mais sans leur accorder une perspective d’adhésion. Elle s’est impliquée dans les « conflits gelés » de l’ex-Union soviétique (Moldavie, Géorgie), mais en essayant d’apaiser les esprits et de stopper l’engrenage de la tension. Et elle a maintenu une politique d’engagement vis-à-vis de la Russie, par les « quatre espaces » de coopération agréés en 2005, puis par la mise au point d’un mandat de négociation pour un nouvel accord global de partenariat (mandat finalement adopté en 2008).

Il n’en reste pas moins que d’autres contentieux sont venus se développer entre l’Occident et la Russie. Sur le terrain politico-militaire, le déploiement programmé en Pologne et en République tchèque d’éléments d’un « bouclier anti-missiles » américain a entraîné la suspension par la Russie de l’application du traité sur les forces conventionnelles en Europe, qui garantit l’équilibre des armements classiques en Europe depuis la fin de la guerre froide. Et surtout, la querelle du Kosovo a pris une tournure très conflictuelle : Poutine a menacé dès 2006 de faire de l’indépendance éventuelle du Kosovo un « précédent » pour d’autres conflits gelés de l’ex-URSS ; et les Occidentaux ont fini (sous pression américaine) par franchir le pas de la reconnaissance au début 2008.

La tension avec la Russie s’est cristallisée sur la Géorgie. Les incidents se multiplièrent sur le terrain, sur fond de polémiques entre Tbilissi et Moscou. Finalement c’est le président géorgien M. Saakachvili qui prit l’initiative, le 7 août 2008, d’essayer de reprendre par la force l’Ossétie du Sud. Moscou a réagi brutalement en envoyant ses propres troupes, envahissant une partie du territoire géorgien jusqu’aux portes de Tbilissi. Les Etats-Unis se sont avérés totalement incapables de venir au secours de la Géorgie (il n’a pas même été question de remettre à l’ordre du jour une possible escalade nucléaire, comme lors de la crise de Cuba en 1962). Et c’est la présidence française de l’Union européenne, sous l’engagement personnel du président Nicolas Sarkozy, qui a négocié un accord de retrait des troupes russes. Mais elle n’a pu empêcher les Russes de consolider leur avantage, en prenant le contrôle de l’intégralité des deux régions séparatistes (alors qu’une partie de ces territoires était encore sous contrôle géorgien avant la guerre), puis en reconnaissant formellement leur indépendance comme les Occidentaux avaient reconnu l’indépendance du Kosovo.

La politique américaine dans cette région du monde s’est terminée, à la fin du deuxième mandat de G. W. Bush, par un échec complet. Les « révolutions de couleur » ont déraillé, le régime de M. Saakachvili étant critiqué sur le plan des normes démocratiques, et les meneurs de la « révolution orange » en Ukraine se disputant au point que c’est M. Yanoukovitch, celui qu’ils avaient combattu en 2004, qui fut finalement élu démocratiquement au début 2010. L’expansion de l’OTAN en ex-URSS paraît compromise, les Russes ayant fait la preuve de l’incapacité de l’OTAN à venir au secours de la Géorgie, et plaçant désormais cette dernière devant un dilemme : la Géorgie aura l’OTAN ou l’intégrité territoriale, mais elle n’aura pas les deux ; et en attendant elle n’a ni l’une ni l’autre. Quant à la réduction de la dépendance de l’UE à l’énergie russe, qui était déjà une préoccupation de l’Administration Reagan au début des années 1980 (cf. la querelle sur le « gazoduc euro-sibérien »), elle ne s’est pas produite, bien au contraire : alors que le projet Nabucco reste dans les limbes (malgré un sommet de soutien au « corridor énergétique sud » sous présidence tchèque de l’UE, en mai 2009), un nouveau gazoduc est sur le point d’être achevé entre l’Allemagne et la Russie, en passant sous la Baltique (Nordstream), et Moscou pousse ses pions pour évacuer ses hydrocarbures par la mer Noire en évitant les pays d’Europe orientale (projet de gazoduc Southstream ; oléoduc Burgas-Androupolis traversant la Bulgarie jusqu’à la Grèce et la mer Egée).

La révolution Obama

Barack Obama a effectué un virage qui a peu de précédents dans la politique étrangère américaine. A l’Est de l’Europe, cette politique passe par une volonté d’entente avec la Russie ainsi qu’avec la Turquie, en contrepoint d’une main nouvellement tendue à l’islam (discours du Caire, mai 2009).

Obama a encouragé la réconciliation entre la Turquie et l’Arménie, qui s’est amorcée après la guerre russo-géorgienne (présence des deux présidents à un match de football Arménie-Turquie), mais qui bute notamment sur l’histoire (la question du « génocide » de 1915) et sur le conflit du « Haut Karabakh » (province d’Azerbaïdjan occupée par l’Arménie depuis 1992 ; l’Azerbaïdjan étant soutenu par les Etats-Unis et la Turquie, et l’Arménie par la Russie). Une feuille de route a été signée entre l’Arménie et la Turquie pour normaliser leurs relations (avril 2009), puis un protocole pour l’établissement des relations diplomatiques et l’ouverture de la frontière (octobre). Mais la ratification bute toujours sur les mêmes questions, en particulier sur celle du génocide. En outre, le paradoxe est que tout en ayant affiché plus que jamais l’alliance de Washington avec Ankara (y compris dans le soutien à son adhésion à l’UE), Obama n’a pas empêché une détérioration des rapports avec ce pays, en liaison notamment avec les événements du Proche-Orient (affaire de la flottille humanitaire pour Gaza) et la politique à l’égard de l’Iran (échec de la médiation d’Ankara et de Brasilia).

Avec la Russie, la nouvelle Administration s’est montrée encore plus novatrice, avec comme mot d’ordre d’appuyer sur le bouton « reset » (« redémarrage »). Les Etats-Unis ont soumis à réexamen les projets de boucliers antimissiles, puis ont décidé d’en déployer une version moins menaçante pour la dissuasion russe (des systèmes antimissiles de théâtre), même si les préoccupations de Moscou ne sont pas entièrement dissipées. Ils se sont aussi engagés dans un nouveau traité de désarmement nucléaire avec la Russie, allant de pair avec l’engagement nouveau d’Obama en faveur de l’élimination des armes nucléaires - ce traité reste cependant à ratifier par le Congrès américain. En outre, la victoire russe dans le conflit avec la Géorgie à l’été 2008 et la défaite du « camp orange » en Ukraine au début 2010 ont éloigné les sujets de contentieux avec Moscou (sans les supprimer), Washington n’encourageant plus activement l’élargissement de l’OTAN.

Cette politique fait des inquiets en Europe de l’Est. En juillet 2009, après la visite d’Obama à Moscou imprimant le nouveau cours des relations russo-américaines, 22 personnalités politiques de l’Est (dont Vaclav Havel et Lech Walesa) ont lancé un appel en forme de mise en garde à Washington. Obama y a répondu en dépêchant à plusieurs reprises son vice-président et sa secrétaire d’Etat pour rassurer les alliés des Etats-Unis, et en rencontrant lui-même onze dirigeants d’Europe orientale juste après avoir signé le traité de désarmement nucléaire russo-américain à Prague (avril 2010). Mais il n’a pas modifié la direction politique. Et la Russie y a répondu en collaborant sur l’Afghanistan (autorisant le transit par son espace aérien des avions de l’OTAN) et sur l’Iran (acceptant de voter de nouvelles sanctions des Nations Unies).

Le plus intéressant est l’évolution très nette de la politique polonaise, qui n’est évidemment pas sans lien avec l’évolution de la politique américaine. Si la Pologne se montre hostile à Moscou, et s’oppose en même temps à Paris et Berlin, pour être finalement « trahie » par Washington, elle n’est pas loin de retrouver la voie de l’isolement et de l’échec qui l’a déjà conduite à terre par le passé. Son intérêt est bien davantage de ne pas se reposer entièrement sur les Etats-Unis, de renouer une relation plus coopérative avec la Russie, et de se raccrocher au train franco-allemand, qui reste essentiel dans la politique européenne. A cela s’ajoutent d’autres facteurs plus conjoncturels et plus matériels : si Varsovie peut légitimement souhaiter l’élargissement de l’UE à l’Ukraine et à la Biélorussie, son intérêt immédiat bien compris est aussi de sécuriser les fonds européens dont elle bénéficie massivement depuis son adhésion, et dont elle a encore beaucoup besoin pour poursuivre son rattrapage économique ; et donc de ne pas les partager trop vite avec de nouveaux membres.

Le nouveau Premier Ministre Donald Tusk a donc réorienté progressivement la diplomatie polonaise, levant l’objection de Varsovie au mandat de négociation UE-Russie (2008), puis accomplissant en 2010 une visite symbolique avec V. Poutine à Katyn (là où des milliers d’officiers polonais avaient été assassinés sur ordre de Staline en 1940). Le krach de l’avion du président Kaczynski, venu célébrer l’événement séparément, a paradoxalement accéléré la réconciliation : d’une part en suscitant une communion compassionnelle entre les opinions des deux pays (Moscou affichant bonne volonté et transparence pour éclaircir les circonstances de l’accident) ; d’autre part en conduisant à l’élection de M. Komorowski (contre le deuxième frère Kaczynski) aux présidentielles de juillet 2010. Ce dernier a déjà prévenu que la Géorgie ne pourrait plus compter sur un appui automatique de Varsovie.

Conséquence du réchauffement de ses relations avec Moscou, la Pologne a renouvelé ses contrats d’approvisionnement gazier pour une période qui court jusqu’en 2022. Et la visite du Président Medvedev à Varsovie (décembre) a été précédée d’un appel du ministre polonais des affaires étrangères aux républicains (comble de l’ironie !) pour que le Sénat ratifie le traité de désarmement nucléaire.

La Pologne s’est en même temps rapprochée de Paris et Berlin, ce qui a aussi été facilité par la volonté de la nouvelle coalition à Berlin (et notamment du parti libéral FDP) de mettre le lien avec Varsovie « au même niveau » que le lien avec la France. D’où la tenue en juin d’une rencontre ministérielle du « Triangle de Weimar » avec le ministre russe (qui faisait suite, il est vrai, à une réunion avec le ministre ukrainien en avril). D’où aussi la proposition faite à la Russie de faire partie d’un « groupe des amis du partenariat oriental ». D’où également la visite du nouveau président polonais successivement à Bruxelles (1/9), Paris (2/9), et Berlin (3/9) : on notera bien l’ordre soigneusement pensé de ces visites, dans ces dates symboliquement chargées de l’histoire polonaise (agression allemande du 1^er septembre 1939, entrée en guerre de la France et du Royaume-Uni le 3).

La perspective de la présidence polonaise de l’Union européenne au deuxième semestre 2011 n’est évidemment pas pour rien dans ces ajustements tectoniques. La présidence tournante de l’UE n’a certes plus le même poids sous le régime de Lisbonne, puisque la présidence du Conseil européen et celle du Conseil affaires étrangères lui échappent désormais. Mais elle continue à présider les autres formations du Conseil, et contribue à orienter la politique générale de l’UE pendant un semestre. Aussi la Pologne doit-elle se mettre en bons termes avec tous ses partenaires, alors que des dossiers difficiles l’attendent (en particulier la négociation du budget européen pour les années 2014-2020, dans laquelle Varsovie a des intérêts majeurs). Il mérite aussi d’être relevé, de la part d’un pays particulièrement attaché à l’Alliance atlantique, un intérêt nouveau pour la PSDC (politique de sécurité et de défense commune), même si cela se fait en mettant l’accent sur la coopération avec les pays du « partenariat oriental ». Varsovie est loin en effet d’avoir renoncé à ses orientations traditionnelles, et entend co-organiser avec Budapest, en mai 2011, un sommet du « partenariat oriental ».

Cette détente à l’Est de l’Europe n’a pas encore produit tous ses effets sur le plan politico-stratégique. Le sommet de l’OTAN à Lisbonne, à la fin novembre, s’est tenu sous le signe de relations apaisées avec la Russie. Le nouveau concept stratégique adopté à cette occasion a rappelé la mission de défense collective de l’Alliance, mais sans brandir la menace russe (les plans de défense élaborés pour les pays Baltes n’ont pas été rendus publics, même s’ils ont été divulgués, notamment par « wikileaks ». La « porte ouverte » de l’Alliance à la Géorgie et à l’Ukraine a été confirmée, sans précipitation mais sans revirement non plus. L’accent nouveau sur les défenses antimissiles continue d’inquiéter les Russes, malgré la décision de lancer une étude conjointe. Et le sommet de l’OSCE qui a suivi le sommet de l’OTAN à Astana n’a permis ni de sortir du blocage à propos du traité sur les forces conventionnelles en Europe, ni de concrétiser la proposition russe d’un traité sur la sécurité en Europe.

Du point de vue de l’Union européenne, la continuité l’emporte. Le vent de la puissance américaine a beau souffler en des sens divers, le paquebot européen ne réoriente que lentement son cap. L’UE a moins de raisons que jamais de hâter une perspective d’adhésion aux nouveaux Etats d’Europe de l’Est. Mais la politique de voisinage et le « partenariat oriental » gardent toute leur pertinence, même si les réformes se ralentissent dans les pays partenaires, notamment en Ukraine. Les contentieux avec la Russie subsistent : sur les questions commerciales ; sur l’énergie (il faut adopter des règles communes, inspirées de la Charte de l’énergie que Moscou a signée mais non ratifiée) ; sur les droits de l’homme ; sur la sécurité en Europe (règlement des « conflits gelés » de Moldavie et de Géorgie). Des progrès peuvent cependant être notés dans l’adhésion de la Russie à l’OMC (qui permettrait de résoudre la plupart des contentieux commerciaux avec ce pays) et dans la suppression des visas (que les Russes souhaitent ardemment). On notera aussi la reprise des sommets France - Allemagne - Russie (Deauville, octobre 2010) qui ne s’étaient plus réunis depuis 2005.

Le nouveau climat entraîné par la politique d’Obama est au total grandement bénéfique, même s’il ne s’est pas encore traduit par des progrès marquants.